农业农村部：将开展农村闲置宅基地和闲置农房激活行动，允许入市

农业农村部网站近日公布了《对十三届全国人大二次会议第3858号建议的答复摘要》，表示将会同有关部门，开展农村闲置宅基地和闲置农房激活行动，实施农村闲置宅基地综合整治。截至2018年底，农村宅基地制度改革试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩。

答复中提到，2015年，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等农村土地制度改革三项试点启动。在农村宅基地制度改革方面，33个试点县（市、区）按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，在加强宅基地总规模控制，探索退出的闲置宅基地统筹利用等方面开展了试点，总结了一批可行的改革成果。截至2018年底，试点地区共腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

近年来，自然资源部在全国范围内推动农村土地整治，组织开展城乡建设增减挂钩试点，支持各地整治低效利用的农村建设用地。通过将土地整治形成的节余建设用地指标流转收益返还农村，实现了城市反哺乡村，改善了农村基础设施条件和农民生活环境，增加了农民和农村集体经济组织收入。

下一步，农业农村部将会同有关部门研究制定深化农村宅基地制度改革试点方案，开展农村闲置宅基地和闲置农房激活行动，实施农村闲置宅基地综合整治，加强村庄规划管理，指导督促地方加快编制实施实用性村庄规划。

延伸阅读

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》于昨日公开发布，标志着党的十九大关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系这一重大决策部署的全面落地，也标志着我国城乡关系经由“统筹发展”、“一体化发展”阶段，正式迈向了“融合发展”的新阶段。

《意见》分2022年、2035年、本世纪中叶三个阶段，提出了“三步走”目标，明确了时间表；围绕城乡要素流动、城乡基本公共服务、城乡基础设施、城乡产业发展、城乡居民收入等“五大重点”，提出了具体操作性举措。

相比以往，《意见》有4个重要特点：级别高、统全局、管长远、举措实。土豆君仅摘出“六大亮点”，供大家参阅。

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亮点1：逐步消除城市落户限制

今年4月初，推进新型城镇化工作部际联席会议审议通过、国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，在城市落户上已经有了很大突破，包括城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件。这次《意见》进一步明确放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，提出到2022年逐步消除城市落户限制，到2035年基本建立城乡有序流动的人口迁徙制度，户改的方向和路径已然明确。人是城乡融合的核心，户改推动的人口的流动和迁徙，必将带来全国经济地理版图、城市竞争格局、产业结构体系等重要变化。

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亮点2：建立城乡统一的建设用地市场

土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，是城乡二元壁垒的突出体现。尽管建立城乡统一的建设用地市场在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就有所提及，并不是一个新提法，但这次《意见》提出，到2022年，城乡统一的建设用地市场要基本建成；到2035年，城乡统一建设用地市场要全面形成，给出了明确的时间表，对这一重大改革举措的落地落实至关重要。

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亮点3：宅基地进一步“放活”

地是城乡要素流动和市场化配置的重点，“三块地”中，宅基地又尤为复杂重要。这次《意见》不仅提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，对宅基地还权赋能；同时，提出鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，在满足条件的情况下县级政府可以有效利用乡村零星分散存量建设用地，并探索对存量宅基地实行退出有偿。也就是说，不退出的允许集约利用、盘活增值，退出的兑现权益、给予补偿。

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亮点4：集体经营性建设用地入市“扩量”

集体建设用地入市是“三块地”改革试点的任务之一。但据统计，农村集体建设用地中，经营性建设用地只占到14%左右，对不少地区而言根本没有集体经营性建设用地。这次《意见》提出，按照国家统一部署，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这一提法，打通了三块建设用地转变转换的通道，这无疑是这份文件最有“含金量”的政策之一，必将带来重要深远影响。

一直以来，由于集体经营性建设用地在农村建设用地中的比重较小，集体经营性建设用地入市的改革被认为对增加土地供应，改善土地供应结构的帮助有限。

农村闲置宅基地至少有集体经营性建设用地两倍以上的规模。这一政策落地后，会对建立城乡统一的建设用地市场造成多大的影响？

《意见》提出了农村土地制度改革的若干举措，包括三大方面：改革完善农村承包地制度、稳慎改革农村宅基地制度、建立集体经营性建设用地入市制度。

《意见》明确：建立集体经营性建设用地入市制度。

按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；

允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；

推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；

推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让。

完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征地程序，维护被征地农民和农民集体权益。

在改革完善农村承包地制度方面，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策。加快完成农村承包地确权登记颁证。

在稳慎改革农村宅基地制度方面，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。

在建立集体经营性建设用地入市制度方面，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

城里人还是不能到农村买宅基地

国家发改委方面在解读《意见》时仍然强调，“城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”三大原则。

发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨指出，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。

要以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，要真正让农民得到改革的红利。

2016年出台的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》规定，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。但由于村集体内部宅基地需求较小，这类交易规模一直较小。

而随着农村宅基地三权分置试点的推开，城里人到农村买宅基地的现象再现，也引来了主管部委的多次发声。

不过，记者注意到，从宅基地申请、宅基地使用权的利用和宅基地退出等多个方面，都有了“放活一些”的政策突破。

其中，政策力度最大的是，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。

农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐告诉记者，这是此次文件的一大政策突破，过去宅基地虽然也被视作集体建设用地，但并不被看作集体经营性建设用地，不能直接入市。这一政策会极大增加村集体在集体经营性建设用地入市过程中的灵活性和主动权。

目前还在审议的《土地管理法》修正案草案提出，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

一位农业领域的研究人士告诉记者，这一政策的落实，有利于刺激地方政府和村集体基层相关的动力，也是对基层诉求的回应。

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亮点5：集体经济“混改”

国有经济和集体经济都是公有制的实现形式。国有企业混合所有制改革早已拉开序幕，大量集体资产却长期“沉睡”。2017年底，全国农村集体账面资产总额为3.44万亿元，村均达到610.3万元。引入其他所有制经济，带入资金、产业、技术等，发展集体混合所有制经济，应该成为发展壮大集体经济的有益探索。《意见》提出，探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式；创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式。集体经济“混改”，会不会成为下一个风口？

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亮点6：设立国家城乡融合发展试验区

试点是重要的改革方法。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，本质上是革故鼎新，土地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等，涉及面宽，路子还不够清晰，需要在市县两级，通过设立国家城乡融合发展试验区，先行先试、观照全局。关于国家城乡融合发展试验区，后续应该会有具体实施意见和申报方案。

这一政策会带来多大影响？

根据有关方面的测算，2013年全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩。中国社科院农村所在《中国农村发展报告（2018）》中指出，农民空置的宅基地可以用于整治的有1亿亩左右。

不过，多位受访人士均表示，这并不意味着这一亿亩闲置宅基地都可以转化入市。

中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明指出，虽然此类政策开了口子，但由于要满足有偿退出、农民自愿的条件，还涉及村庄所处的规划要求和空间位置，决定了这些闲置宅基地能否转为集体经营性建设用地，以及转化的价值。所以，这一政策具体会对集体经营性建设用地入市规模造成多大影响，目前还难以估计。

《意见》还提出，要推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。

廖洪乐告诉记者，《意见》中提到的“增量集约有奖”，是一个之前很少听闻的政策。具体来看，有可能是通过设定省内统一的宅基地面积标准，对于新申请宅基地农户，人均面积小于这一标准的，给与补贴等形式的奖励，有利于更好的实现集约用地。（小镇探索）